В период с 1 января 2013 г. по 31 декабря 2016 г. государственный долг Российской Федерации вырос с 7,5 (10,6% ВВП) до 11,1 трлн. рублей (13,2% ВВП), в среднем ежегодно увеличиваясь примерно на 1,0% ВВП. При этом средние темпы прироста государственного долга, как минимум, превышали темпы прироста ВВП страны. Тем не менее, к началу 2017 г. общий объем долговой нагрузки по-прежнему находился в безопасных пределах – менее 15% ВВП, что по мировым стандартам является умеренным значением.
В 2013 – 2016 гг. долговая политика была ориентирована на решение, в числе других, таких ключевых задач, как поддержание умеренной долговой нагрузки на федеральный бюджет и экономику в целом, сдерживание роста расходов на обслуживание государственного долга, соблюдение показателей и индикаторов, установленных в рассматриваемой области государственной программой «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков».
Предстоящий период 2017 – 2019 гг. несет в себе значительную макроэкономическую неопределенность и существенные риски для национальной экономики. Их материализация может привести как к недополучению федеральным бюджетом доходов и ограничению числа источников финансирования дефицита федерального бюджета, так и к появлению инициатив, направленных на увеличение государственных расходов. числа источников финансирования дефицита федерального бюджета, так и к появлению инициатив, направленных на увеличение государственных расходов.
Проводимая в последние годы долговая политика, в том числе меры по развитию внутреннего долгового рынка, в существенной степени способствовала стабилизации расходов на обслуживание государственного долга Российской Федерации. Ожидается, что в плановом периоде их сумма хотя и будет плавно нарастать, но не превысит 1% ВВП при ожидаемых средних темпах прироста объема госдолга 0,6% ВВП, что ниже среднего ожидаемого роста экономики – 1,5% ВВП ежегодно.
Ключевыми факторами сохранения устойчивости федерального бюджета в планируемом периоде будут являться меры по уменьшению дефицита федерального бюджета на 1 п.п. в год и возврат к «бюджетному правилу», устанавливающему особый порядок распределения нефтегазовых доходов и направленному на минимизацию негативного влияния на национальную экономику волатильности «конъюнктурных» доходов. Как известно, действие правила было приостановлено в 2016 г. в связи с необходимостью адаптации федерального бюджета к изменившимся внешним и внутренним условиям. В то же время, «Основными направлениями бюджетной политики на 2017-2019 гг.» предусмотрено, что новая редакция «бюджетного правила» будет предусматривать ограничение расходов федерального бюджета при росте цены на нефть выше прогнозируемого уровня, обеспечение сохранения долговой устойчивости в случае уменьшения доходов федерального бюджета при падении цен на нефть.
Проводимая Банком России в последние годы жесткая денежно-кредитная политика способствовала снижению инфляции с уровней около 17% в начале 2015 г. до 5,4% к концу 2016 г. Сохранение данной политики позволит достичь стратегической цели по уровню инфляции - не выше 4% - уже в конце 2017 г. В предстоящем периоде ожидается переход банковской системы от структурного дефицита ликвидности (хронической нехватки денежных ресурсов в экономике и необходимости постоянного кредитования коммерческих банков со стороны Банка России) к ее структурному профициту (отсутствие задолженности перед этим кредитором «последней инстанции»). Избыток свободных ресурсов, а также необходимость выполнения банками нормативов по краткосрочной ликвидности будут способствовать росту спроса на высококачественные финансовые активы с низким уровнем риска. Все эти факторы будут играть ключевую роль в формировании устойчивого спроса на государственные ценные бумаги и, как ожидается, будут способствовать созданию необходимых предпосылок для привлечения требуемых федеральному бюджету ресурсов на национальном рынке капитала по приемлемым уровням доходности.
В соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на 2017 год и плановый период 2018-2019 гг. масштабы дефицита бюджета сохранятся на высоком уровне. В 2017 г. этот показатель составит 3,2% ВВП, в 2018 и 2019 гг. – 2,2% и 1,2%, соответственно. Одновременно серьезные изменения претерпит структура источников финансирования этого дефицита. По мере исчерпания средств, накопленных в Резервном фонде и ФНБ, будут последовательно увеличиваться объемы заимствований, прежде всего, на внутреннем рынке долгового капитала. К концу планируемого периода государственные заимствования, скорее всего, станут основным источником финансирования дефицита федерального бюджета. Их доля увеличится с 20% в 2016 г. до 91% в 2019 г.
В то же время объемы чистых внешних заимствований, выраженных в ценных бумагах, примут отрицательные значения: минус 21,2 млрд. рублей в 2017 г., минус 60,1 и минус 13,2 млрд. рублей в 2018 и 2019 гг., соответственно. Что касается валовых внутренних заимствований, то они, напротив, возрастут с 1,2% ВВП в 2016 г. до 1,7% в 2019 г. В этот год чистые внутренние заимствования достигнут 1,1% ВВП (против 0,6% ВВП в 2016 г.). Данные значения станут максимальными за всю историю современной России.
Таким образом, налицо тенденция к накоплению существенных бюджетных рисков, связанных, как минимум, с возможным ухудшением для Российской Федерации как суверенного заемщика финансовых условий заимствований и ростом долговой нагрузки. При самом негативном сценарии речь может идти о невозможности привлечения заемных ресурсов в необходимых объемах и на приемлемых условиях.
Фактический объем государственных заимствований будет определяться результатами исполнения федерального бюджета, а также конъюнктурой внутреннего и внешнего долговых рынков. Накопленный объем финансовых обязательств перед национальными и зарубежными кредиторами будет находиться в пределах, исключающих появление угрозы долговой устойчивости Российской Федерации. Заемная политика будет направлена на поддержание кредитных рейтингов России и обеспечение ее безусловной платежеспособности.